由于历史原因，韩国自建国以来，一直面临主权缺失的问题。韩国主权的独立性长期受两个问题制约：一是作为历史遗留问题的南北分裂问题；二是作为国家自身课题的韩美同盟依赖问题，第二个问题与战时指挥权收回进程相关。两个制约问题导致韩国面临长期性的外交困境。韩国的主权自主性缺失，也导致韩国难以独立推进南北和解、半岛统一进程，甚至在保障自身安保问题也不得不依赖韩美同盟。追求更完整的主权和拥有更多外交自主性是韩国任何一届政府都必须考虑的核心课题。
韩国对主权自主性的追求可大致分为两个阶段，第一阶段主要是冷战期间韩国对其政权合法性的追求。1948年李承晚政权宣布大韩民国建立后，立即面对的问题就是政权合法性的问题。1950年朝鲜战争的爆发凸显了政权存续性问题的重要性。韩国在冷战期间外交战略的出发点是保障其政权的合法性，这也使得韩国长期依赖于美国同盟提供的安全保障。韩国的外交战略出发点也是获得国际承认，以维护政权合法性与存续性，一些学者将其概括为“安保外交”。第二阶段是冷战结束后重新面对的半岛统一问题。在这一阶段朝鲜和韩国都已成为政权稳定的合法国家，被国际社会广泛接受，因此政权合法与政权存续已不再成为两国间的主要矛盾。但南北双方并未建立外交，韩国面对的主要课题是如何消除南北敌对状态和推进半岛统一等问题。自上世纪九十年代开始，朝核危机的爆发使半岛统一问题更加复杂化，不仅引发美国、中国、俄罗斯、日本等周边大国深入介入到了半岛问题中，也导致过去形成的东北亚地缘格局并没有因为冷战的结束而得到根本性改变。韩国在半岛问题上面临被边缘化的处境，导致其面对半岛统一问题只有三个可能性路径：其一是等待朝鲜自行崩溃；其二是借助盟友力量；其三是提高自身的综合国力。
从实践来看，等待朝鲜自行崩溃的可行性较低。在李明博执政时期，时任美国副总统拜登就曾针对朝鲜问题提出著名的“战略忍耐（strategic patience）”，但从实际效果来看其收益并不显著；而韩国借助美国盟友力量处理南北统一进程也显然不太实际。在很多问题上，韩国和其盟友的利益并不完全一致，美国可以宣称朝鲜是“流氓国家”，但与朝鲜敌对并不符合韩国的利益。韩国对朝鲜问题的处理也常因难以协调美国利益而屡屡陷入困境。因此，韩国通过提高自身综合国力，进一步扩大半岛问题话语权这一路径就成为较为理性的选择。而提升综合国力的关键，在于提高综合国力构成要素的平衡度，从而提高综合国力的质量。
韩国获得外交自主性与收回战时指挥权问题相关。尽管从军费、军备、经济工业程度、兵役制度来看，韩国在军事和安全方面拥有一定的资源性实力，但由于战时指挥权的缺失，在操作性层面影响了其军事实力的发挥。操作性实力和资源性实力是相乘而非相加的关系，军事实力的可操作性小，就意味着无法有效组织起资源性实力服务于国家利益的实现，其资源本身也就失去了实用意义。韩国自主权的获得，集中体现为提高综合国力中的军事领域操作性实力，具体政策就是收回“战时指挥权”。对韩国面临的形势而言，增强其操作性实力的边际收益远大于发展其资源性实力的边际收益。因此，韩国战时指挥权的回收是韩国历任政府都不得不首先重视的核心问题。
从实践角度来看，韩国战时指挥权收回进程受到多方因素的制约。首先面临的是韩国各政治派别就该问题的分歧。政治进步派认为扩大国防自主性，收回战时指挥权对韩国利益更大；保守派则认为维持现状，不过分寻求军事方面的自主性，保持美军的战时指挥权更符合韩国利益。造成这种分歧的重要原因之一就是地区局势变化多端，安全利益难以如经济利益那般量化。
唐世平在《历史中的战略行为》中，基于罗伯特杰维斯的系统效应理论提出分析框架，通过“意图性”“非意图性”“直接”“间接”“立即”“延迟”四个维度对战略行为进行效应分析，其中，“意图/非意图”是从战略行为的可能结果是否符合战略目的作为分析标准，而“直接/间接”反映战略行为影响的传导性，“立即/延迟”从时间维度考量战略行为。假定韩国的进步派和保守派的战略目标都是为获得主权完整、实现民族统一、维护韩国国家利益，那么根据系统效应分析模型，可以就韩国战时指挥权的收回进程进行如下分析：
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1.有利于韩国在对朝问题上谋求更大的话语权，缓解半岛问题边缘化窘境；2.有利于韩国在半岛统一进程中根据自身的国家利益作出选择。
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1.促使韩国的战略定位更清晰；2.改变世界对韩国战略的看法。
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在中美竞争格局下导致韩国不可避免地偏向中国，但中国提供类似于美国的安全保障的可能性很低，长期来看韩国依然会在半岛问题中处于被动局面。
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2.如果在国际格局深刻演变的情况下民族统一进程加速推进，美国的战时指挥权就是韩国的重要实力依据和精神依托。
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2.当韩美在国家利益方面发生冲突时，韩国在朝鲜问题上会陷入两难处境。
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从分析结果可以看出，无论韩国是否积极寻求收回战时指挥权，都会产生正负两方面效益。积极寻求战时指挥权的回收，即“改变现状”的代价需要预估，是不可视的；而延缓战时指挥权回收和“维持现状”的代价确是现实存在的，并可见的。难以被量化的效益边界带有模糊性，这导致韩国执政当局是否对加速收回战时指挥权的选择举棋不定。随着韩国政府换届，相关政策的推进也受到影响。例如，卢武铉政府于2012年与美国达成收回战时指挥权的协定，李明博政府将其延长至2015年，朴槿惠政府则达成“以条件为基础移交韩军战时作战指挥权”的协议，文在寅政府执政后进一步推进战时指挥权的收回进程，并且同美国达成原则性共识。尹锡悦政府执政后，改变了文在寅政府的对北政策，并且将深化与美国同盟的合作作为外交政策的重点内容，这势必将继续搁置韩国对战时指挥权的回收进程。
安全利益的不可衡量性导致韩国在战时指挥权回收问题上的两难困境。无论进步派执政还是保守派执政，都只能在一定范围内调整战时指挥权的收回进程。韩国任何一届政府试图改变现行政策都将面对各方掣肘，而外交自主性的缺失，也使韩国面临更多的外交困境。其结果导致韩国外交战略缺乏长期性、稳定性和延续性。
【1】韩献栋.韩国的外交困境:一个概括性框架的解读[J].东北亚论坛,2012,21(03):62-71.
【2】王义桅.在理想与现实之间:理解韩国外交[J].国际论坛,2005(06):19-22+79.
【3】阎学通, 何颖.国际关系分析[M]. 北京大学出版社第三版. P122——P124.
【4】唐世平，王凯.《历史中的战略行为：一个战略思维教程》[M].北京大学出版社.2015年版.第三章，理解国际安全战略中的“系统效应”——以中苏联盟破裂的多重影响为例.
【5】韩献栋.美韩同盟的运行机制及其演变[J].当代美国评论,2019,3(03):80-100+124-125
【6】毕颖达.文在寅政府的自主战略:进展与挑战[J].国际问题研究,2020(04):123-137.
作者：杨延龙，山东大学国际问题研究院专职研究员；高依一，东北亚学院学生。
