韩国外交政策展望

——基于第20届韩国总统选举主要候选人外交政策主张的评估

NO.1 内容提要

在韩国即将大选之际，比较分析主要候选人的外交理念与政策主张，对把握韩国对外政策走向至关重要。执政党共同民主党总统候选人李在明提出以国家利益为中心的实用外交，对美主张不站队，对华主张实用主义的均衡外交，对日主张纷争与交流分离的双轨外交，对朝主张和平优先；相比之下，最大在野党国民力量党总统候选人尹锡悦提出国家利益优先的自强外交，对美主张韩美同盟为轴心的一边倒，对华主张政经分离，对日则主张通过穿梭外交积极改善韩日关系，对朝主张加强韩国的遏制能力、“朝核”优先。韩国各政党理念不同，在外交战略构想上存在较大差异，不同政党候选人胜出可能会对中韩关系以及东北亚局势产生不同影响。对此，应准确把握大局大势，保持战略定力，提前谋划，维护半岛和平稳定。

NO.2 作者简介

崔明旭，山东大学东北亚学院讲师、山东大学朝鲜半岛研究中心副主任。张淼卓，山东大学东北亚学院硕士研究生。

NO.3 精彩摘读

民族分裂的现实、被强国包围的地缘环境、依赖出口的经济结构等使得韩国受国际局势和世界经济变动的影响很大。韩国总统作为国家元首，在制定和执行韩国外交政策方面举足轻重。朝鲜半岛地区深受中美博弈的影响，韩国的生存与繁荣取决于下届政府的外交能力。

本文聚焦韩国大选主要候选人李在明和尹锡悦的外交政策主张，对其进行评估，助力研判韩国和朝鲜半岛局势的发展趋势。

一、针锋相对：李在明与尹锡悦的外交政策的雏形

2021年10月22日，执政党共同民主党总统候选人李在明发表外交安保竞选公约，提出了以国家利益为中心的“实用主义”外交政策主张,继承发展了文在寅政府的“均衡外交”，主张大变局时代维护半岛和平、实现半岛统一的统一外交；持续发展与中国的战略合作伙伴关系的新经济外交和持续深化与美国的安保同盟关系的新安保外交。所谓“实用主义”外交政策，即从美国是盟友、中国是伙伴的认识出发来寻找出路，密切观察国际形势并积极应对。

李在明的政策主张整体来说还是“安美经中”战略。李在明把对朝政策也作为国家外交政策的主要内容，但李在明针对朝核问题提出了“附条件放宽制裁和分阶段同步走”的解决方案和“快速恢复制裁机制”（snapback）对策，主张建立和平的半岛经济体系。在对日政策上李在明主张实行“双轨接近”方法，将政治、历史、领土纷争和社会、经济交流分开对待。

而最大在野党推出的总统候选人尹锡悦在2021年9月14日接受韩国《中央日报》采访时就提及其外交政策设想，并于9月21日正式发表外交安保竞选公约，11月12日又做了修正。与之前相比，修正后的政策构想更加具有系统性和理论性，也更加成熟和灵活。与李在明一样，尹锡悦的外交政策也主张以国家利益为核心，将韩美同盟作为外交安保政策的基轴；不同的是，尹锡悦主张将国家利益放在第一位，是“自强”型外交政策构想，主张建立以民主主义和人权、国际规范为基础的可预测的外交关系。

李在明和尹锡悦的外交政策构想都是建立在韩美同盟基础上的，但是因为党派理念的不同，双方在对美、对华、对日和对朝政策上呈现出保守和进步两种态势。

（一）对美政策主张：不站队VS一边倒

在韩国智库东亚研究院2021年11月8~10日进行的关于新政府外交政策认识的调查中，就下一届政府上台后最重要的外交关系议题，受访者中认为是韩美关系的占比最大，为42.1%。作为进步阵营的大选候选人，李在明全面支持韩美同盟，强调在韩美同盟中韩国的民族性、自主性和主体性，其对华、对日外交政策主张也都是建立在韩美同盟基础上的。李在明认为韩美同盟应该超越军事安保同盟，发展成为涉及经济、新技术、环境等的全面同盟。李在明认为韩美同盟有利于韩国在国际社会发挥更重要的作用，但李在明也一直强调不受他国胁迫或要求，从本国国家利益出发自主进行对外交往。

相比李在明的均衡外交构想，尹锡悦表现出强烈的“亲美”倾向。在韩美关系上，尹锡悦认为应该强化韩美同盟，并发展为以自由民主主义价值为基础,在公共卫生、气候变化、新技术、网络信息等领域扩大合作的全面战略同盟。所谓全面战略同盟是指军事同盟、政治同盟、经济同盟相结合的形态。

美国不仅是韩国的盟友，也是韩国的重要安保力量，对韩国而言，对美外交政策关系韩国的生存发展，因此大选候选人都力图制定灵活完善的外交政策来维持、发展韩美关系。

（二）对华政策主张：实用路线VS政经分离

在中韩关系上，李在明主张采取实用主义外交策略，希望同中国进行合作。目前中国经济具有巨大的活力和举足轻重的影响力，经济、技术和政治影响与日俱增，在朝鲜半岛和平进程中也发挥着关键当事国的作用。中国是韩国最大的贸易伙伴，韩国经济对中国也有很高的依赖度。李在明主张同中国进行合作不仅仅是在经济领域，还应当深入政治、公共卫生等领域。他表示，目前韩国在气候变化、新冠肺炎疫情防控等问题上与中国已经达成了充分的共识，尤其是在朝核问题上期待能够同中国进行深入合作，对朝核问题进行妥善安排。李在明认为，朝核问题不但是半岛问题，还是不扩散问题，而中国在核不扩散体系中发挥着重要作用。李在明认为，以防止核扩散为开端，韩国可以扩大与中国的合作。

而尹锡悦则主张在中美博弈日益加剧的情况下，对华采取政经分离的立场，以“相互尊重”“政经分离”为原则，在经济、公共卫生、气候变化、文化交流等领域扩大与中国的合作。在中美之间，尹锡悦明确表达了亲美意向，对中国表现出一定的敌视态度。在是否增加部署“萨德”问题上，尹锡悦也打破“模糊”，强调这是韩国的主权事项；关于是否增加部署包括“萨德”在内的导弹防御系统，将根据韩、美、日三国的共存情况，自主判断并实施，也有可能考虑增加部署“萨德”。

（三）对日政策主张：双轨VS穿梭

在韩日关系上，李在明继承了文在寅政府的对日外交方式，将政治、历史、领土纷争和社会、经济交流分开看待，主张采取政经分离的“双轨外交”。文在寅执政期间，韩日关系因为历史问题、领土问题等跌入谷底。2021年11月25日，李在明在韩国日报举办的“新韩日关系、面向合作和尊重的未来”主题论坛上表示，历史问题和领土问题属于国家主权问题，为了韩日两国的未来需要谨慎处理。其发言暗含将历史争端和社会经济交流分开推进的主张，提倡采用以国家利益为中心的“双轨接近”方法来处理韩日关系。李在明提出，应解决韩日之间的历史问题、领土问题等争端，建设面向未来的韩日关系。

尹锡悦对改善韩日关系表现出极大的重视，对日态度相比李在明也更加温和。尹锡悦表示，文在寅政府执政四年以来，韩日关系恶化，日本作为韩国的近邻，也是东北亚区域的强国之一，因此新政府必须积极改善韩日关系。就改善韩日关系的方案，尹锡悦主张重启首脑之间的“穿梭外交”，表示“将寻求包括历史问题、经济合作、安保合作议题在内的综合性解决方法”，暗示了实用主义接近的基本路线。过去，韩国人往往认为，只要韩美关系良好，即使与日本的关系不好也没有问题。但美国的立场始终是从韩美日三边关系出发，因此尹锡悦强调巩固韩美日安保合作，改善韩日关系，但前提是日本不再坚持“不道歉”立场。尹锡悦强调，韩日的核心问题是日本真诚道歉和改变韩日关系的未来，因此主张从1998年的《韩日共同宣言》出发，将过去与未来相分离以改善韩日关系。

不管是李在明还是尹锡悦，都主张日本应真诚道歉。

（四）对朝政策主张：和平VS原则

在朝韩关系上，李在明提出了基于“以国家利益为中心的实用外交路线”的对朝政策构想，就朝核问题提出了两个原则。一是要考虑到朝核问题的渊源非常复杂，基于此来制定应对策略。朝鲜和美国、韩国之间互不信任，朝鲜为了自保而积极拥核，这反过来又造成了安全困境。李在明认为问题的根源是复杂的，因此应对方案也应多样化。二是应采取与朝鲜的态度相应的应对措施。也就是说，如果朝鲜表现出温和态度，韩国也可以采取温和措施；如果朝鲜放弃承诺或发起挑衅，韩国应指出错误并追究责任。李在明主张，在鼓励和平的同时，韩国也应毫不犹豫地采取制裁和施压措施，提出了“附条件放宽制裁和分阶段同步走”的解决方案。在朝核问题和对朝政策上，李在明持有以下立场。第一，和平比胜利要可贵，因此为了实现无核化，必须启动和平进程等，同时有必要放宽对朝鲜的制裁。第二，重新部署战术核武器不利于无核化，可通过对朝经济援助和吸引外资推进“和平经济合作”，这样对朝鲜、韩国和美国都有利。第三，为应对朝鲜核导威胁，韩国应最大限度地提升自身的遏制力。

与李在明相同，尹锡悦也主张今后要加强韩国的遏制能力，防止朝鲜主导朝韩关系。但在对朝政策主张的其他方面，尹锡悦持有不同意见。尹锡悦将现在的朝韩关系形容为“主从关系”，表现出强烈的排斥感。尹锡悦主张开设朝韩美常设联络处，通过国际共助的方式分阶段推进无核化进程，追求连贯性和可预测的朝韩关系，根据无核化进程来推进对朝经济援助和经济合作。尹锡悦倾向于与美国、日本等加强合作，通过向朝鲜加大施压力度来推进无核化进程。与李在明一样，尹锡悦也主张加强韩国的遏制能力，认为有必要具备大规模惩戒报复(Korea Massive Punishment & Retaliation, KMPR)能力，加强监视侦察体系，使有效报复成为可能。但与李在明不同的是，尹锡悦主张不触动联合国安理会的对朝制裁。也就是说，在无核化未回到原点之前，不解除对朝制裁。

二、第20届韩国总统选举主要总统候选人的外交政策主张评估

通过以上对两位主要总统候选人外交政策的考察，可以发现，在对美、对华、对日和对朝外交政策构想上，李在明和尹锡悦存在巨大差异。其原因可以追溯至党派理念的不同。韩国政坛主要分为“保守”与“进步”两大派别政党，双方在外交问题上表现出立场差异。传统上，韩国民众情感上“亲美疏华”，且日益呈现“亲美保守化”倾向，但同时又担心卷入中美博弈，被迫在中美二者之间做选择，导致韩国利益受损，这也体现在李在明团队与尹锡悦团队的外交政策中。

（一）李在明团队：以国家利益为中心的实用外交

从李在明的外交政策主张来看，其外交政策主张整体上契合进步阵营的党派理念。

在对美政策上，韩国进步阵营格外强调韩国的自主性，卢武铉政府和文在寅政府的外交、安全政策风格都表现出明显的自主性特征。李在明在支持韩美同盟的同时不忘对华修好，对中美实行一定程度的均衡外交。对韩国而言，最重要的外交关系必然是韩美关系，韩国不能忽视和美国的安全同盟，因此进一步深化韩美关系是十分必要的。与此同时，中国与韩国互为重要邻国，是好伙伴、好朋友。而且在现实层面，韩国无法不考虑日益密切的中韩关系和韩国经济对中国的依赖度。在中美博弈日益激烈的背景下，李在明认为韩国不应该被动地在中美之间做选择，或者是被哪方左右，而应该从自身国家利益出发，不断创造可以自主选择的局面。在对朝政策上，进步阵营反对采取武力、制裁等强硬措施，主张同朝鲜进行和平对话。相比尹锡悦激烈强硬的对朝外交政策主张，李在明的对朝政策显得更加温和，或延续文在寅政府的对朝政策基调，同时探索更为实用的接近方法，希望韩国掌握在解决朝核问题上的主导权，扮演更积极的仲裁者和解决者角色。李在明认为，从目前来看，温和的政策比强硬的抵抗政策、制裁政策更有效。我们认为，李在明的外交政策主张存在以下不足和风险。

第一，与文在寅政府相同，对朝和平外交是李在明外交政策的主要内容。但未来对朝外交内容可能只占据韩国外交、安全战略的较小部分，下一届政府更应该考虑在中美博弈的时代背景下韩国如何自处。因此将对朝政策作为韩国对外政策的主要内容似并不合适。

第二，其提出的“快速恢复制裁机制”也没有实际适用的可能性。对于朝鲜，李在明仍主张过去韩国对朝外交和平统一的方法，但并没有提出具体的安全战略。

第三，李在明强调在韩美同盟中韩国的民族性、自主性和主体性，意图摆脱对美国的依赖，可能与美国发生摩擦。

第四，强硬的对日政策主张如果付诸实施，可能导致韩日关系更加恶化。

第五，中美已进入了一个以竞争为突出特点的博弈时代，但李在明在外交安保政策中，并没有提出面对中美博弈解决韩国外交安保问题的方法。

（二）尹锡悦团队：国家利益优先的自强外交

尹锡悦的外交政策给人一种沉浸在以美国为中心的霸权时代中的印象，他主张强化韩美同盟，并希望构筑韩美全面战略同盟。在中美博弈时代，其外交政策主张带有明显的“亲美疏华”色彩。在对朝政策上也表现强硬，试图通过巩固韩美日安保同盟来遏制朝鲜。因此相比李在明，尹锡悦的对日立场更加柔和。我们认为，尹锡悦的外交政策主张存在以下不足和风险。

第一，尹锡悦的外交安保战略似乎以美国延续现有政策为前提，认为美国的对外政策不会改变，但目前应慎重判断拜登所标榜的政策在美国国内能否持续下去。另外，大国合作是朝鲜半岛局势好转的重要条件，中美在半岛问题上合作得好，问题解决起来就相对顺利，反之就会失去方向。

第二，尹锡悦认为“萨德”部署属于韩国主权事务，但围绕“萨德”的国际政治现实十分复杂，尹锡悦似乎并没有深刻理解中美博弈和韩美同盟的意义。

第三，尹锡悦阵营多次表示，将积极配合牵制中国的美国对外政策，特别是表现出了积极参与四方安全对话、五眼联盟等的意向。在中美博弈时代，在以美国为中心的外交政策基调下，既要与中国“政经分离”，又要实现以共同利益为基础的相互尊重的合作，这无疑非常矛盾。

第四，尹锡悦主张要以民主主义、人权为基础，建立可预测的外交关系。支持和珍惜这些价值，和将这些价值作为外交、安全政策的标准是有很大区别的，后者必须十分慎重。

第五，尹锡悦对朝主张自强外交与原则外交，看似与李在明的实用主义对朝外交差异不大，但落实政策过程中，大概率会回归李明博政府与朴槿惠政府时期的对朝制裁轨道，实际上仍然坚持“先弃核，后谈判”原则，朝韩双方通过对话谈判解决分歧的可能性微乎其微。

三、中国的应对之策

“中韩都是亚洲乃至世界上有分量、有影响的重要国家，两国在推动双边关系实现更好发展、促进地区和平稳定繁荣、捍卫多边主义和自由贸易体制等方面拥有广泛共识，一直是紧密合作的朋友和伙伴。”中韩两国往来历史悠久，文化也可以说是“同根同源”，相似之处颇多。但目前因为两国之间的历史争议等问题，韩国国内尤其是年轻人反华情绪严重。

中美博弈加剧，许多国家深受影响。在中美博弈时代国家如何自处已成为各国尤其是中国周边国家必须面对、思考和解决的问题，韩国也不例外。

中韩两国即将迎来建交30周年，在世界百年未有之大变局下，中韩关系处于非常关键的十字路口。有人认为，两国目前出现“三个背离”不断扩大趋势，即两国国力差距不断扩大、两国体制和价值观差距不断扩大、两国政府和政策周期差距不断扩大，已成为合作的制约因素。在此背景下，韩国将选出下一任总统，其外交政策是决定未来中韩关系走向的重要因素。从朝鲜半岛问题、国家发展及中美博弈等重大问题来看，中国需积极作为。